十八大报告有关“改革布局”的诸多阐述中，有着未来大部制改革的内涵

作为行政体制改革的突破口，大部制改革下一步将有何新动向？

在十八大报告中，有一句总括性表述：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。

据此前曾参与十八大报告建议性课题研究的专家透露，其中有关“改革布局”的诸多阐述，实际上已经暗含对未来大部制改革的思路。

大部制新端倪

今年初，国家行政学院即开始着手一项内部的重点课题研究，核心内容是就十八大报告中的“改革布局”提出建议参考。

作为隶属国务院的一个智囊机构，国家行政学院一直将解决“行政职能的碎片化”作为研究领域。其中，有关大部制改革的相关课题，自2008年国务院机构调整以来，备受各界舆论关注。

参与上述十八大报告改革建议研究的国家行政学院教授时红秀，是研究行政改革问题的专家。他对《财经国家周刊》记者表示，他们年初提出的某些建议，与十八大报告中提及的许多改革论述相仿。“当然，报告的表述权威且更加规范”。

时红秀发现，如果对报告中的某些表述作进一步引申，则可能瞥见大部制改革下一步的某些端倪。

如在“全面深化经济体制改革”一节，十八大报告提出要“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。”

这或许意味着，建立跨部门的协调机制，将成为今后大部制改革破解行政体制障碍的一项重要措施。

“体制”和“机制”的内涵并不一样。机制是对原有机构的权力分工进行协调，体制则是对机构本身的职能做出调整。相比之下，机制建设比体制改革的阻力要小得多。

以金融业“一行三会”为例。长期以来，有关金融大部制的提法一直存有争议。曾有人主张，中国应该效仿当前美国模式，对银行、证券和保险实行混业监管。但自2008年金融危机爆发以来，美国金融混业监管模式屡遭诟病。甚至有人认为，华尔街之所以出问题，恰恰是因为这种混业监管模式，给证券、保险和投行提供了上下其手的机会。

然而，金融监管职能的碎片化，确实也降低了行政效率。比如发行企业或地方债券，按照中国现行体制，需要经过发改委、银行和银监会审批。如果在公开市场发行，还要经过证监会审批。这一体制性设计，可能影响地方和企业的融资。

鉴于此，既要推动金融业大部制，又要维持一行三会的既定格局，争议双方最终结果，可能是加强跨部门协调的机制化建设。

“首先在机制上要保持相互通气，摒弃各自为政；其次又不至于伤筋动骨。”这一旨在减少阻力的改革路径，显得更符合当前中国国情。

十八大报告还提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”

有专家注意到，“财力和事权相匹配”的表述，有别于过去人们常说的“财权和事权相匹配”。虽一字之差，却意味深刻。它明确了财政体制改革的一个原则，即坚持单一制国家的原则，财权不下放。地方财力不足，中央可以通过转移支付等手段予以安排。

目前，在分税制体制下，各地方仍旧设有国税和地税两套机构。时红秀说，对国税系统和地税系统有无可能朝合并的方向进行“大部制”改革，一些专家已给予了关注和研究。

十八大报告中有关“公共财政体系”的相关表述还留下一个悬念，那就是财政部的职能调整问题。业界专家普遍关心的是财政预算的监管。

相当长一段时期内，财政部门是一个“出纳”的角色。具体“分盘子、切块”的财政预算工作，由当时的计委负责，财政负责落实。后来发改委越来越部门化，重点是搞项目审批。财政慢慢开始主导预算。在专家看来，这实际上是与发达国家建立的现代公共财政体系建设有距离。

比如，在美国，财政部可以管宏观调控、货币监理和金融市场，等等。“几乎什么都能管”，但就是不能管预算。预算由国会来主导，设有专门的预算管理办公室；而在中国，预算编制在财政部。在专家看来，如果对财政预算制约不足，“可能就会是个问题”。因而下一步，可能会是如何处理好“国家财力的统管和分管问题”。这也是一些学者研究讨论的问题。