为促进资源型城市可持续发展，近年来国家相继出台了多项政策措施，并确定了三批共69个资源枯竭城市，在中央财力性转移支付、棚户区改造和社会保障、替代产业培育等多方面给予扶持。《经济参考报》记者最近在部分试点城市调研发现，在国家政策的强力推动下，这些城市转型热潮涌动，主动转型的意识明显增强，产业和城市转型成效开始显现。

　　但是，记者在调研中也了解到，一些以矿产开采、木材采伐等支撑的资源型城市，随着资源日益枯竭，已无力支撑地方经济发展。而长期形成的“一业独大”的单一经济结构，在历史包袱沉重、基础设施建设欠账多、资源支撑能力下降等因素影响下，城市经济转型步履维艰，接续替代产业培育困难，经济发展的内生动力不足。此外，长期的矿产开采，还使得一些城市地质环境破损严重，生态修复压力巨大。

　　历史包袱沉重 城市转型艰难

　　在长期的计划经济体制下，许多资源型城市的一些基础设施和社会职能由企业投资建设和承担，国有大型矿产企业中，几乎各个方面的职能部门都有，不同程度地存在“企业办社会”现象。后来随着国有企业改革深入，“企业办社会”的职能大部分交给地方政府。许多城市为解决“企业办社会”遗留的社会问题，倾注了大量财力，甚至为此背负沉重债务，成为城市转型的累赘。

　　作为东北地区重要资源型城市的鸡西市被“历史包袱”压得喘不过气来。鸡西市财政局财源办主任王文革介绍，鸡西市从2001年开始，陆续接收了原鸡西矿务局8个破产煤矿，共移交办社会机构347个，接收人员8500多人。然而，从2001年至今，由于当时国家核定的破产矿补助资金基数偏低，再加上接收的办社会机构五年的补助政策已过期，破产矿办社会补助资金来源“断流”。据统计，近几年鸡西市为解决“企业办社会”等遗留问题已垫付资金14亿多元。

　　“我们现在进行的城市转型，实际上是在偿还‘历史欠账’。”伊春市委书记王爱文在接受记者采访时说，在过去的几十年中，伊春的森林砍伐，可谓“竭泽而渔”，虽为国家做出重要贡献，但“生态欠账”严重。同时，随着资源日益枯竭，伊春市由“资源危机”引发了“经济危困”，工资、养老保险、医疗费等拖欠现象一度十分严重，在2008年转型之初累计达5亿多元。此外，城市建设的历史欠账也较多。“这些‘历史欠账’如不尽快还上，无疑是发展的累赘，城市转型很难轻装上阵。”

　　同时，随着资源型城市资源开采的鼎盛期已过，一批资源枯竭型城市被陆续关闭，造成大量下岗失业人员，就业再就业的困难尤为突出，社会保障压力增大，严重掣肘资源枯竭城市转型。以重庆万盛区经开区为例，截至2011年，万盛经开区22家国有改制及城镇集体工商企业停止生产经营，下岗失业人员达3800多人。

　　接续替代产业弱小 转型内生动力不足

　　尽管一些资源枯竭型城市在国家支持下，依托各自的资源禀赋和产业基础，积极调整经济结构，培育接续替代产业，但总体来看，这些城市经济发展模式高度依赖资源开采和消耗的状况没有彻底改变，依然是传统产业主导经济发展格局，加之自主创新能力薄弱、技术设备落后、转型升级步伐缓慢和地方财政对产业扶持力度有限，接续替代产业发展还很不充分，城市转型发展的内生动力严重不足。

　　辽宁省阜新市是国家确定的全国首个资源枯竭型城市试点城市，从2001年开始就谋划城市经济转型。在过去的十余年间，通过各种渠道引进和建设千万元以上项目2500多个，项目总投资近千亿元，形成了新型能源等三大产业基地和皮革、液压等六大重点产业集群。

　　对于阜新转型取得的成果，阜新市转型办副主任王铁军有着清醒的认识。他表示，虽然阜新在经济转型方面与过去相比有所起色，但也不能盲目乐观。从投资上讲，地区经济增长中更多的靠投资拉动，尤其是固定资产投资。以2010年为例，固定资产投资和地区生产总值相比达到71.2%，远高于国家45%左右的比例。目前仍处于工业化的中前期，工业化率在国民生产总值的比重为34%，客观上需要项目来增强经济实力，增强自主创新能力。从目前的产业和产品结构来讲，三大产业基地只是拉开了序幕，六个重点产业集群还只是雏形，相关企业还不多，产业链条、产品链条还不完善。同时，国家对转变经济发展方式的要求越来越迫切，土地供应和环境评价约束条件越来越紧，很多项目迟迟不能落地。

　　《经济参考报》记者采访的重庆、湖北、黑龙江等地的领导干部也普遍认为，通过努力，城市产业结构调整取得了一定成果，资源型产业“一业独大”的局面有所改变，部分接续替代产业已形成一定规模，集群化趋势开始显现。但是，由于转型的基础条件不一样，加之区位优势、资源禀赋不同，各城市转型发展水平差异较大，传统产业对接续替代产业和新兴产业的辐射带动能力不足，接续替代产业层次较低，产业链条短，缺乏大项目支撑，抗风险能力弱。如甘肃省白银市的工业80%以上为能源、原材料和初加工产品，产业链条短，产品附加值低，整体竞争力不强。

　　哈尔滨工程大学经济管理学院教授徐建中、重庆社会科学院城市所副所长彭劲松等专家认为，当前，许多资源枯竭型城市正在努力形成多元化产业，但是产业层次仍较低，同时受资金、人才、技术等因素制约，经济发展的内生动力不足，需要外界支持才可以走上良性发展的道路。

　　地质环境破损严重 生态修复任重道远

　　长期以来，由于利益趋动，形成了矿产工业的粗放型经济增长，尤其是在矿产开发中，我国先前采用的“大、中、小型矿并举，国家、集体、个人一起上”模式，导致乡镇、个体矿迅猛发展。这些小矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，回采率远远低于国家标准。这种大量“掠夺式”的开采使得生态环境遭到破坏，地面沉陷、房屋拉裂、水资源流失等问题十分普遍。

　　以山西省霍州市为例，长期的煤炭开采使这里的生态环境破坏严重，地面沉陷、土地裂缝、水资源枯竭等诸多灾害不断发生。全市沉陷区面积达98平方公里，沉陷区内大量建筑、市政基础设施等遭到损坏。据统计，因采煤引起的地质灾害已影响到全市5个组乡镇31个行政村，受灾人数达4万人，受损建筑物总面积达78万平方米，需择址重建的住宅、医院、学校等就达42万平方米。因采煤造成的房屋裂缝变形、地面下沉使霍州陶唐乡南李庄、琵琶垣村、辛置镇董家村等村不得不全村迁建；40多个村的3万余人饮水得不到保障，直接影响人民群众的生产生活。

　　作为石油城市，盘锦市的生态环境恢复治理难度很大。地下水长期超采造成的咸水体浸入、海水倒灌和湿地等生态环境遭到不同程度破坏等问题仍然要靠长期治理才能得到解决。大冶市的“生态欠账”也十分严重。全市共有塌陷区80多处，地质灾害重点防治区约180平方公里。由于河道淤塞、地表水下降、重金属污染等，致使大量农田无法耕种，受灾面积达8万亩以上。

　　环保专家认为，资源枯竭型城市的生态问题其实也是民生问题。长期以来，国家没有明确采矿企业对生态保护与修复职责义务，造成矿区生态保护与修复职责主体的严重缺位。专家们建议，国家在继续支持资源枯竭型城市生态恢复的同时，应尽早构建资源开发生态补偿机制，还资源型城市“绿水蓝天”。