治理博弈

　　伦敦独特的环境曾意外催生出了世界首个有关空气污染防治的法令。1306年夏天，伦敦空气中弥漫的因烧煤而产生的刺鼻味道让前来伦敦参加国会的英国贵族们感到心烦意乱。这些地位尊贵的人发起了一场示威，反对燃煤。在这种形势下，国王爱德华颁布了禁煤令，规定初次用煤的人将被给予重金罚款，再犯，则毁掉熔炉。

　　这个看起来有些荒诞的故事在今天看来却有着无比强大的前瞻性。事实上，英国针对空气污染的治理确实并不算滞后。

　　1863年英国议会就通过了首部《工业发展环境法》(也称《碱业法》)。在那之后，《碱业法》经过了多次修订，同时英国议会也多次颁布其他空气污染防治的相关法律。

　　但是英国的空气污染治理涉及多个政府机构，包括地方政府、中央的环境部(主要涉及碱业检查团)等。而在公共卫生和环境事务方面，英国的中央和地方政府有着巨大分歧。

　　地方当局一直是对个人和商业行为进行控制的倡导者，而中央政府则以保护个人自由为名阻止地方当局获得更多的管辖权。

　　中央机构和地方当局各管一面，一方权利的扩展意味着另一方权利的削弱，二者始终关心的是自己的权限，因而摩擦不断。

　　1952年伦敦烟雾事件和1956年《清洁空气法》为解决中央和地方的掣肘提供了契机。二者的分工以技术难度为标准：碱业检查团控制注册工厂的排放物；而地方当局则控制其他非注册领域的排放物。

　　新的划分标准却在商业企业界引起了轩然大波。企业在自己的管理归属上与政府发生了激烈的矛盾和冲突。大量的工业企业都希望自己的企业以注册工厂的方式纳入碱业检查团的管理中。

　　正是中央和地方政府的环境治理理念不同，才带来了企业这样一边倒的倾向性。因为企业有可能无法达到《清洁空气法》的要求，而纳入碱业检查团的管理，让他们有机会利用中央政府的态度，从而不完成法律要求，维护自己的利益。

　　尽管遭到了地方政府的强烈反对，但是在激烈的讨价还价之后，1958年的碱业条令还是大大增加了注册工厂的数量。这不仅强化了碱业检查团的权利，也进一步加深了中央和地方在环境治理上的利益竞争。

　　与政府企业之间汹涌蓬勃的激烈交锋相比，身处社会底层的普通民众则表现出了出人意料的态度：他们既是空气污染最直接的受害者，同时也是环境治理的一大阻力。

　　以矿工为例，免费烟煤的大量分派一直是矿工薪金的一部分，一旦改用无烟煤，意味着矿工要多出一笔使用无烟煤的支出，因此矿工肯定不愿意使用无烟煤。

　　此外，改用无烟煤对于矿工来说不仅意味着与他们的收入直接挂钩，另一个重要方面是改造燃烧设备的成本。新的供暖设备改造并不由政府提供所有费用，地方政府和户主还要分担约3成的成本。尽管政府有着改造补贴，但是补贴不足甚至没有发放补贴也使得户主和使用者缺乏改造设备的利益动机。

　　更重要的是，空气治理不仅关乎每一个人的生活，更是会深刻影响到煤炭工业的命运。因此煤炭工业发达地区的烟雾控制计划进展更加缓慢，也就在情理之中了。

　　环境问题也逐渐走出了各国孤立的传统概念。英国与欧洲大陆隔海相望，但是空气污染物却漂洋过海，危害了欧共体其他国家。例如，英国就被证实是20世纪50、60年代斯堪的纳维亚半岛的酸雨的主要污染源。

　　而在一百多年空气污染治理的过程中，英国一直没有具体的空气质量标准，这无疑与欧共体环境治理理念存在差异和冲突。这种差异和冲突也成为了推进英国空气污染治理的有机组成部分和一道难以跨越的障碍。

　　错综复杂的利益之争直接影响了空气污染治理的效果。1956年、1957年和1962年，伦敦城又连续发生多次严重的烟雾事件。日益恶化的环境最终逼迫伦敦和整个英国开始做出改变。