对于近日媒体报道的将成立“食药监管总局”的消息，本报采访到的卫生系统和药监系统人士回应称，听到了一些改革之声，但相关程序未见启动。

       上述消息称，这一轮政府机构改革会将国务院食品安全委员会办公室（食安办）与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局（食药监局）合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。

      这种“大一统”的食品安全监管格局之所以受到众多的关注，主要缘于2008年三级氰胺事件爆发后，食品安全分环节管理、多部门分头管理的弊端，并没有被新成立的食安委和食安办完全消除。

      而且，由于食安办仅是一个综合协调的部门，下属机构设在各相关部门之中，没有统一的模式，导致部门配合低效，因此设立更高级别、统一行动的食品安全监管部门，就成为这一轮机构改革中的焦点。

      大一统

      一直以来，食品行业的相关管理部门众多，2008年三聚氰胺牛奶事件的爆发，多头分级监管的弊端更加凸显。

     而食品监管改革的呼声也早在2008年大部制改革之时就早已存在。当时对于食药监局的责权划分，主要精力集中在医药一体化管理、推动医药卫生体制改革方面。

      与此同时，为了防止处理食品安全突发事件时信息不对称，缩短食药监和卫生部门在协调上花费的时间，食药监局被改由卫生部管理，只负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全。

      但此后，各种食品安全问题并没有得到根本性好转。从2009年食安委成立以来，食品行业的“婆婆”更是达到了14个，包括食安委、卫生部、食药监局、工商总局、质检总局、粮食局、农业部、工业和信息化部、商务部、发改委、科技部、公安部、财政部以及环保部。

       即使是一颗土豆，从它是种子开始，到入土、生产、肥料等等环节，再到被做成食品，端上餐桌，到被人们食用，都要由这14个部门多头分级负责监管。

      其中，农业部负责监管初级农产品生产环节；质检部门负责食品生产加工环节；工商部门负责食品流通环节；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节。综合监管方面，则有两大部门负责：国务院食安办负责食品安全综合协调。卫生部负责制定食品安全标准等。

      然而实际的监管责任却没有这么清晰，比如在生产和加工领域，就涉及到四个部委，农业部、粮食局、工信部和质检总局，各自职能互相交叉，一方面虽能确保权力互相制约而不被滥用，但另一方面却导致多龙治水，以及在责任事故面前的互相推诿。

      如果按照前述消息，食安委与国家食品药品监督管理局机构合并后，提升为正部级，目前散放于其他12个部门的食品管理权限，也将一并纳入，实现食品问题由一家掌管。

      实际上，一些地方已经开始尝试这种改革方式。深圳和顺德进行的“大部制”改革试点，便在食品安全集中监管方面做出探索，学界大多持肯定态度。两地大体都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合，划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局，顺德则叫做市场安全监管局。“主管部门变成一个，就无法再互相推诿，以往各部门之间遵照自己规章形式、不理睬其他规章的监管情形就会消失。”食品企业人士认为，听一个婆婆的话远比应付多个婆婆容易，一个婆婆的话也不会互相矛盾，这样也促使企业成本下降。企业未来也将更注重食品质量的安全性。

      但关于职能合并之事，质检总局一位人士称，还未见启动。“听说是要把食品的管理职能化出去，这或许这是一种较好的监管方式。”该人士说。另一位卫生系统人士则称，“现在还没有改革的动静，如果两会讨论成型，未来药监局将不再由卫生部管理，将分立出去。”

      监管改革

      不过，对于升级“食药监局”的改革方式，也有一些专家质疑，认为监管食品和监管药品是两码事，食药监局的升级对于食品安全监管来说是必要的，但权力的过于集中，是否会导致类似2006年郑筱萸案的情况再次出现，仍值得注意。

      中国食品行业的监管从20世纪50年代便已开始。最早的食品监管单位诞生于1950年，设于卫生防疫站内，中国的卫生食品监督网络，也是伴随着卫生防疫站的网络而形成。

      由于当时食品工商业概念涉及范围较广，各个部门都有自己的食品生产、经营部门，食品工商业在当时的国民经济体系中并不算是一个单独的产业，所以各部门也成为了各自系统内食品卫生的主管部门。包括原轻工部、粮食部、农业部、化学工业部、水利部、商业部等行业主管部门，都相继建立了一些保证自身产品合格出厂销售的食品卫生检验和管理机构。

      比如，食品饮料、酒类、乳及乳制品、食品添加剂等产品生产企业的主管权都归属于各级轻工业部门，这些产品的质量管理通常由轻工业部门执行。农业部门则负责粮食和各类经济作物在种植环节、牲畜在饲养环节的质量管理，粮食部门负责粮食、油料、饲料等在加工和购销环节的质量管理。

      在这个阶段，食品安全事故亦不在少数。1974年发生食品安全事件177起，5978人中毒。

      随着时代的发展，到1983年，在卫生部的推动下，《食品卫生法（试行）》开始试行。该法的试行，正式宣布建立和开展国家食品卫生监督制度，规定获得食品卫生许可证是食品生产和经营企业申请工商执照的前提要件，同时将卫生许可证的发放管理权赋予卫生部门，从而从法律角度明确了卫生行政部门在食品卫生监管中的领导和主体地位。

      2004年，随着安徽阜阳劣质奶粉事件曝光，国务院颁布进一步加强食品安全工作决定，在监管体制上首次明确“一个监管环节，一个部门监管”，并正式确立农业部门负责初级农产品生产环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的责任。

       时至2010年，食品监管的部门逐渐增多，到食安委成立时已达到14个，这种多头管理的体制早已不符合国际食品安全监管的发展趋势。

来源：中国药店   作者：温鈊