《意见》要求，公立医疗机构药品采购中逐步推行“两票制”，鼓励其他医疗机构药品采购中推行“两票制”。自2017年起，全国11个综合医改试点省（区、市）和200个公立医院改革试点城市率先推行“两票制”。鼓励其他地区执行“两票制”，争取到2018年在全国全面推开。
国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年指出，“两票制”是药品领域一项重要改革举措，目的是减少药品流通环节，使中间加价透明化，进一步推动降低药品虚高价格，减轻群众用药负担。
“过去药品从生产厂家到医疗机构要经过多票多环节，有的四票、五票，甚至更多，层层加码，抬高药品价格。药品销售到医疗机构价格抬高，一方面老百姓要多付钱，另一方面医保基金要多付钱，所以这个问题必须要解决。”梁万年说，“两票制”从流通领域入手，把多环节压缩到“两票”，大大减少中间的水分，为老百姓和医保基金节省了费用，保障了医保基金的安全。
将把“两票制”执行情况纳入监管内容
药价虚高的问题由来已久，国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华表示，目前全国有1.2万家批发企业，“两票制”的实行有助于药品流通企业的优胜劣汰、兼并重组，进而会提升行业的集中度。食品药品监管部门将把“两票制”执行情况纳入监管内容。
《意见》指出，药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理有关规定开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。流通企业购进药品，应主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票证据，以便互相印证。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化手段验证“两票制”。
为保证“两票制”平稳落地，保障药品及时有效供应，《意见》还对一些特殊情况作了特别规定，包括：为保障基层药品的有效供应，规定药品流通企业为特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构配送药品，允许在“两票制”基础上再开一次药品购销发票；为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可实行特殊处理；对于麻醉药品和第一类精神药品的流通经营，仍按国家现行规定执行。
让药品回归治病的功能
福建省医保办处长张煊华表示，福建省作为综合医改的试点省，在全国首个推行了“两票制”。2009年，在全省药品采购供应工作中坚持并认真执行“两票制”制度，明确药品采购由药品生产企业直接投标，绕开中间环节，实行统一采购、统一定价、统一配送。明确配送费控制标准，减少流通环节，挤掉药价虚高水分，有效打击药品流通的底价包销、过票洗钱等行为，有效控制药品的虚高价格。
张煊华说：“有记者问，药价虚高的问题是在采购中形成的还是在流通中形成的，因为采购和流通是一体的，采购环节仅仅是流通中的一环。药品价格虚高，水分有多少，如果按公立医院总药品使用量来计算，我觉得它的虚高水分大约在30%左右。”
张煊华表示，目前，药品流通的乱象已经波及上游和下游，波及生产企业，也波及医疗机构，所以要进行多方共同治理，要采取组合拳。福建省为了能够打好组合拳，新组建了福建省医保办。福建省医保办承担医疗保障相关政策的制定、医保基金的监督管理、医疗服务价格的谈判调整、药品耗材的联合采购配送和结算管理、定点医药机构管理、医疗行为的监督管理、医疗保障信息系统建设等职责。
“药价虚高的问题发展到今天，利益链条又长又大。一方面已经影响到了上游的生产企业，代理商利用建立起来的销售渠道控制生产企业，所以现在的部分‘医药代表’做的是过票洗钱的工作。以前药品销售采取底价包销、全国总代、层层转包的方式，现在又有了一个新的花样，在‘两票制’开始实行的情况下，无法过票洗钱，于是代理商要求生产企业高价出票，他们用自己创办的广告公司、会议公司等提供的虚假会议、广告发票从生产企业洗钱，这是一种新的洗钱方式。原本医药代表是一个合理存在的职业，本来是推介药品的，但是现在一些‘医药代表’变成了推销药品，一字之差，性质变了，所以我讲的‘医药代表’都应加引号。”张煊华说。
“另一方面也影响了下游的公立医疗机构，左右了部分医生的行为。现在我们就是要让医者回归看病的角色，药品回归治病的功能。”张煊华说。
必须严格执行药品购销票据管理的规定
梁万年表示，8部门联合印发的《意见》实际上从政策层面上规定了“两票制”的基本概念、实施范围、相关部门各自在推行两票中的职责。但真正落实的主体还在地方，地方要按照要求结合实际，确保“两票制”落实到位。地方相关部门必须各司其职，确保“两票制”的落地。《意见》明确要求，自发文之日起，应该按照“两票制”来执行。
梁万年认为，要让“两票制”真正落地，有几点是最关键的：“一是必须严格执行药品购销票据管理的规定。税务总局和我们一起研究《意见》的时候，大家都认为这是最关键的一条。‘两票制’实际是从发票入手，从源头上来控制的。药品的生产企业、流通企业和医疗机构，如何对发票进行管理，《意见》中都提出了明确的要求。”
“二是要鼓励地方创造条件支持‘两票制’的落实。一方面是支持建设全国性的、区域性的药品物流园区和配送中心，要推进多仓协同配送，要允许药品经营企业异地建仓，在省域内跨地域使用本企业符合条件的药品仓库，等等，各个地方政府要紧密配合，允许异地建仓，允许多仓协同配送，但是不要开票，要支持这一项改革政策。福建省介绍的全省的基本药物由过去的区域性配送到现在全省统一配送，实际上是必须要创造的条件。”梁万年说。
“第三，加强对‘两票制’落实情况的监督检查。我们要求药品集中招标采购机构要将‘两票制’的执行情况作为药品企业的投标中标和配送的必备条件。就是说投标时企业必须要承诺实行‘两票制’。在制作招标文件时，也要把‘两票制’作为必备条件，这是从源头上把关。医疗机构在进货时，不仅要求配送企业提供发票，而且必须要求配送企业提供生产企业的那一票，并进行验证，这也是医疗机构的责任。卫生计生和中医药部门必须要加强这方面的检查，药监部门必须对企业实施‘两票制’纳入日常检查范围，税务部门要加强对‘两票制’，尤其是对购销发票和逃税漏税的稽查力度，相关各个部门都要共同发力，加强配合。”梁万年说，“‘两票制’是流通领域的一个重大改革，一定要把改革的必要性、改革的意义、改革对老百姓所带来的好处讲清楚。让我们的企业能够理解为什么要推行这项改革。”（记者 鄢光哲）
