总量大：深圳日产1800吨餐厨垃圾 能力弱：特许企业仅能处理200吨 配套少：垃圾处理设施两年后全覆盖
立法管住“地沟油”要迈几道坎？
《深圳市餐厨垃圾管理办法》从8月1日起正式实施。至此，深圳全市近7万家餐馆、酒楼、食堂等企业或单位每天产生的约为1800吨餐厨垃圾必须交给有资质的特许经营企业回收，否则将面临高额罚款。
但由于处理设施建设严重滞后，短期内，这些被招募或招标的企业实际无法马上对餐厨垃圾进行大面积回收。这也意味着，将有大量以剩菜剩饭为主的餐厨垃圾将被直接丢弃到填埋场处理，潲水围城危机逼近。
不算上市民家庭，即使是全市近7万家宾馆、酒楼、食堂，每天跟餐厨垃圾打交道的生产、运输、处理及执法的环节和人员，牵涉面十分广泛。这样一个需要全社会总动员的系统工程，如果关键环节不能完善，其效果会怎样？
由于前期准备不够充分，如今在法律已生效的情形下，从城管部门，到特许经营企业，再到餐饮企业，实际上都不能真正按规行事，最终损害的是政府的立法权威性。
“一个城市的管理要立法，同时还要实际地去保障立法的条件。一个政府，要从立法、执法等环节，环环相扣，才体现管理能力，立法一定要考虑实际的操作性。”深圳大学法学院副教授宋为民认为。
刘阳（化名）最近每天上班的第一件事就是上网搜索“餐厨垃圾回收特许经营企业”，但结果一无所获。作为福田区一家有四五个食堂的国企后勤部负责人，这种焦虑已持续了近二十天。
“《深圳市餐厨垃圾管理办法》从8月1日起就正式实施了，里面规定餐厨垃圾必须交给有资质的特许经营企业回收，否则就面临高额罚款。是行政机关、事业单位的，主要负责人和直接责任人还要被追究行政责任！”
事实上，刘阳不知道，深圳首批餐厨垃圾特许经营企业仍在招募中，其行政许可最快也只能本月底才拿到。而她更无法想象，因处理设施建设滞后，这些企业即便与她签订合作协议，可能也无法立即实施回收食堂每天产生的剩菜剩饭在相当一段时间内，不得不自己处理即丢弃。
“现在确实有空档期，无法避免。总之（餐厨垃圾）不能再卖给私人了，宁可混入生活垃圾来处理。”深圳市环卫管理处相关负责人承认了目前的尴尬境地。
数据显示，深圳全市近7万家宾馆、酒楼、食堂等餐厨垃圾日均产生量约为1800吨，如招募按时完成，下月起能立即投入运作的企业其处理量仅为200吨。另一数据则是，深圳生活垃圾处理量已达14400吨/日，年增幅约8%，填埋场早已超负荷运转。
1
恢复的行政审批
餐厨垃圾收运特许经营制度与深圳的关系其实是“复婚”。早在2007年深圳即出台暂行办法予以确定，但两年后大部制改革取消了这一行政许可事项。城管部门将这一变故作为此后全市餐厨垃圾糟糕的管理现状之核心症结，并在本月1日宣布恢复。
“餐厨垃圾”就是“地沟油”的原料。2006年两会，宋良毅作为最早关注这一问题的市政协委员专门就此递交提案，引起深圳高层注意。2007年10月1日《深圳市餐厨垃圾管理暂行办法》出台，规定餐饮经营单位必须将餐厨垃圾交由取得许可的收运单位收运。
深圳市腾浪再生资源有限公司、深圳市东江环保股份有限公司、深圳市环华清洁服务有限公司则成为官方指定的三家试点收运企业。
但就在行政许可办理过程中，2009年深圳启动大部制改革，深圳餐厨垃圾收运、处理行政许可事项被取消。“严格说，其实现在深圳没有一家是有许可的，腾浪只是拿到广东省严控废物处理许可证。”
市环卫管理处相关负责人表示，此后城管部门难以有效组织有资质的合法企业进行收运处理，也无法对餐馆进行源头执法。而试点企业也随后因收运量过低等原因或关闭或长期亏损唯一仍在做的腾浪，日收集量仅为日处理规模的1/10，每月亏损额达五六十万元。
本报去年9月调查发现，深圳宾馆、酒楼、食堂等大小餐馆约有68000多家，餐厨垃圾（包括厨余垃圾和废弃食用油脂）日均产生量约为1800吨，其中废弃食用油脂（包括地沟油、老火油和潲水油）约为150吨。但每天99%的餐厨垃圾去向不明，绝大多数餐厨垃圾被自称“养猪户”的私人或公司收走，真正用途无人知晓。“可以说，暂行办法就是一纸空文！”宋良毅说。
媒体的关注和市民长期对地沟油管理现状的不满终于引爆。今年两会，市人大代表杨勤和郑学定领衔提交由40多名人大代表共同签名的“食品安全询问案”。询问中，代表们质疑声此起彼伏、情绪激动，郑学定拍了桌子：“再不见好转，将提罢免案！”
讽刺的是，就在第二天，人大代表刘宏伟在莲花北雨田路一家饺子馆就餐时，发现疑似地沟油，但送油人却谎称是洗洁精。一时间舆论哗然。几天之后，在两会结束当天的市长媒体见面会上，一向给外界感觉性格平和稳重的市长许勤直言：“代表们有强烈情绪，我非常理解，我个人对此也是有强烈情绪的！”
很快，许勤召集城管、市场监管等相关部门一把手视察食品安全并座谈。“在这次会上，市城管局局长蒙敬杭提出了此前行政许可被取消的问题，说要杜绝这个东西，没有行政许可，不好回收和惩处。这一想法获得同意。”参会的市人大代表杨勤回忆说。
8月1日，《深圳市餐厨垃圾管理办法》正式实施，原暂行办法废止。新办法恢复了深圳餐厨垃圾的收运特许经营制度。餐饮企业和食堂等必须与特许经营企业签合同，交给个人或未取得特许经营资格的企业收运，每次处2000元罚款。而未经许可从事餐厨垃圾收运或者处理活动的，第一次抓到，扣实施违法的工具，罚5万元；再次被查，处10万元罚款。
“行政许可相当于一个牌照，是政府特许经营的。有了这个，所有餐饮企业都要由许可的企业回收，就可以区分其他的，也知道怎么执法了。”市环卫管理处相关负责人说。
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隐性的真空期
新办法出台，坊间一阵欣慰。但很快尴尬的现状也浮出水面：由于没有餐厨垃圾处理设施，一些企业即便获得特许经营权，也无法马上展开大面积的回收。而此时餐饮企业再与非许可企业合作将被罚，数量庞大的剩菜剩饭或只能直接被丢弃。
“我们现在在紧锣密鼓的招募特许经营企业，初步定下首批是四家，包括2007年那三个试点企业和国家863项目之一的城市生物质综合处理项目。这大概需要一个月的时间。”市环卫管理处相关负责人说。
他解释，首批选择招募而非招标的形式，是考虑到招募程序简单一些，可缩短时间，同时这也是历史遗留问题。“当时三家试点企业收不到餐厨垃圾，政府补贴也偏低，他们做了很多牺牲，作出贡献。”
该负责人说，腾浪将划分在南山、环华在福田、东江在罗湖，城市生物质综合处理项目则在龙华新区，“力争8月底前确定好”。“全市将至少有7家特许经营企业，宝安、龙岗、坪山新区等其他3家是以招投标或招募拍卖等方式，由各区自己定，将在12月底完成。”
“就是说月底就可以跟特许经营企业签约，就不用罚款了对吗？”得知这一消息，刘阳松了一口气。然而，她并不知道，跟她签约的这家企业或许并没有能力马上开始回收她公司的餐厨垃圾，因为处理设施还没有建起来。
“（处理设施）要确立（招募到的）主体后才能建，现在只有腾浪有。”该负责人说。“也就是另三家还不能处理？”记者问。“对”对方继续回答。
而深圳餐厨垃圾日产生量高达1800吨，如果目前日处理量200吨的腾浪一家企业可马上运作，对全市餐厨垃圾的回收无异于杯水车薪。
“现在的核心是先把地沟油管起来，特许经营的企业可以在全市范围内先收油。”该负责人说，根据环保部门的要求，餐饮和食堂等都有“隔油池”，里面装的是炒菜剩下的废弃食用油脂，地沟油大多就是从中提炼出来。
据记者了解，对于招募的特许经营企业，有设施的，核发行政许可，尚未建好设施的，发临时许可。他们都被准许在划定的区收集废弃食用油脂，并可在还没确定企业的区域，跨区暂代收运处理，等该区域确定企业后才推出。“必须是由特许经营的企业去收，他们可以再跟有资质的处理废弃食用油脂的合法企业去合作处理。”
不过，统计数据显示，全市废弃食用油脂的日产生量约为150吨，仅占餐厨垃圾总量的1/12，剩下的以剩菜剩饭为主的厨余垃圾数量庞大。
“目前南山的，腾浪可以收。其他的实在没人收、收不了，可以扔了，总之不能再给‘养猪户’或私人公司等非特许经营企业收走。等这些企业名单向社会公布后，我们就会严格执法，开始对违反新办法的行为进行处罚。”该负责人对此态度非常明确。
而对于“扔了”的解释，该负责人反复强调：“宁可混入生活垃圾、送去填埋场，也不能卖，全市实际已经有40%以上的餐厨垃圾已混入生活垃圾。”
“只能这样，是权宜之计。但卖给私人是危害社会。”他坦言，现在确实有空档期，无法避免的。“确实没有办法，要到2014年6月餐厨垃圾处理设施实现全覆盖了，才能缓解。”
至于这会否加重清洁工工作量和填埋场压力，该负责人答：“这也是个问题……”
“既然政府出台法规了，我们肯定要遵守，混入生活垃圾那就只能先混入了，只要不罚款。”刘阳说。但她也有新的很疑惑：政府不是说，年生活垃圾产生量以8%的速度递增，填埋场已超负荷运营，这几天全城都在大力倡导搞垃圾分类吗？
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回收之困
一边是特许经营企业处理能力存在隐形的真空期，另一边，餐饮企业也觉得很茫然。调查中，许多餐馆对新办法还不知晓、一头雾水。有所了解的则担心有偿回收会增加成本，并以怀疑态度观望着新回收模式。
上周四，在南山区桃源路、深大、西丽附近，记者随机调查的多家规模不同的大小餐馆、酒楼，竟无一家知道新办法已实施的消息，对其中细则更是一头雾水。他们说，近期并未见过有人来宣讲此事。“如果是政府要求，会尽量配合，不过现在真没听说。”一家餐馆的老板说。
而他们的餐厨垃圾目前还是由“养猪户”在回收。“每天晚上都由他们派车把餐厨垃圾运走。我们双方不会就这个签合同的，但他们每月给几百块钱。”宝安一中档酒楼厨房负责人马先生说，“潲水佬”、“养猪户”与许多餐馆都是“长期稳定合作”，“他们准时来收，并清理干净现场”。
“关于新办法，现阶段还在宣传，我们把新办法做了五万份小册子，交给各区，我这里只剩下几千本了，还会继续印发的。”市环卫管理处相关负责人表示，等特许经营企业确定后，企业要与每一家餐馆、食堂等签订协议，到时都可以通知到。“小到沙县小吃这样的店都要签，而且执法队还要跟餐馆签监管责任书，现在协议和责任书都在制定范本。”
而一些对此有所了解的餐饮店则想弄清楚是否会增加成本。因为新办法规定，餐厨垃圾的回收是实行有偿服务，他们要为此交纳收运、处理费。这与此前还可从“潲水佬”那边拿到钱的做法正好相反。
对此，市城管局方面予以解释，称新办法虽作出了有偿服务的规定，但只是为今后的需求变化留个“口子”。目前将不对餐馆等单独收取收运处理费。“其实酒楼、餐饮等已经交了餐厨垃圾处理费用。费用是按照用水量计算的，与垃圾处理费是同时征的，餐厨垃圾处理费也含在里面了。”深圳市城管局调研员林德留说。
此外，对于新办法中“餐馆、酒楼应采用符合标准的收集容器来移交餐厨垃圾”的规定，市环卫管理处相关负责人表示，这个由各区自行规定，“可以是企业独立承担，也可以政府给补贴让餐馆买。”
但这也引起了市民的不满。“说明这些都没有考虑好。如果政府出，岂不是纳税人的钱，不是一直说‘谁污染谁付费’吗？”市民秦晓说。
而业内人士则道出更复杂的一种现象：餐厨垃圾回收背后有条巨大的利益链。真正让许多餐馆选择卖给“潲水佬”的原因，在于部分餐馆都会找“熟人”购买提炼后的潲水油、地沟油。而“潲水佬”就是餐馆和地沟油制造者之间的中介。
“7月15日，我们对全市的执法队队长做了培训。会继续增加执法力量，联合执法。”该负责人说。但深圳市民论坛的主持人刘丽华担忧，她为了一期节目曾到市场监管局了解，68000家仅是餐馆，实际全市有14万家生产垃圾的单位，这与管理人员的人数非常不成正比，执法人手紧张是显而易见的。
超前的法律在执行时会大打折扣
蔡元庆（深圳大学法学院教授）：
立法初衷可以肯定，法规也有一定的前瞻性，是想以此来促进整个餐厨垃圾行业的发展。但超前的法律，执行时常大打折扣，这将影响到法规本身的权威性。尤其现在出现了一个可能长达两年的过渡期，现状和初衷中间的真空地带该怎么去弥补，这是首先要考虑的。
不要光给餐饮企业压力，而给自己留灵活处置期，执法部门也要给自己压力，有严格的时间表，让法规真正执行起来。
欠缺过渡期的安排
宋为民（深圳大学法学院副教授）：
新办法的实施有点仓促，政府部门和相关企业都没有准备好。餐厨垃圾处理设施到2014年6月才能全覆盖，这是新办法中没有的，只是主管部门这样决定的，所以法律法规欠缺对于整个完整过渡期的安排。
现在的现状意味着，在法律已经生效的情形下，从城管部门，到特许经营企业，到餐饮企业，都不能真正按规行事，都将在两年里违规操作。我认为，城管部门也应对此承担责任。
来源：南方日报 张玮 实习生 马化展
