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国内成品油价改步入优化期

编辑:企联编辑来源:互联网评论数:0发布时间:2012-10-23 00:00:00

        当前国际油价出现大起大落的可能性比较小,是尽快推出完善成品油价格管理机制的良机。

  

        “从实施改革近四年来的实践看,由于方案和配套措施审慎周密,改革实施平稳顺利。”

   

        近日,《瞭望》新闻周刊在调研成品油价税费改革后实施情况中了解到,相关利益各方较为普遍的共识是:这项事关国民经济发展全局、涉及全社会诸多行业诸多群体利益调整的改革,选择有利时机推出,统筹兼顾各方利益,加上各级政府和部门积极协调配合,成功实现了“无震荡”改革并平稳着陆。

   

        2008年7月,受全球金融危机影响,国际市场原油价格从147美元/桶的高位,回落到2008年12月5日的41美元/桶,改革迎来了十分难得的最佳时机。中央果断决策,在短时间内配套推出了成品油价格、燃油税和交通收费三项重大改革,一举三得,基本解决了困扰多年的改革难题。改革执行中,也没有出现因事先考虑不周而对改革方案不断“修修补补”的现象,为促进国民经济平稳较快发展发挥了重要作用。

   

        与此同时,“随着形势的不断变化和油价不断走高,继续深化改革的必要性日益凸显。”调研中,相关专家和各界人士也向本刊记者表示,成品油价税费改革的成效还要继续巩固和深化,仍需继续深化改革、完善配套、协调并进。

   

        40天“果断出手”

   

        成品油价税费改革从1994年动议,到2008年正式出台,14年间几经波折。在最佳的改革时机到来前,相关部门做了大量的研究和准备工作,可谓十年磨一剑,但也为改革适时推出并获得成功打下了坚实基础。

   

        国家发改委相关处室负责人向本刊记者回顾说,改革的有利时机出现后,国家发改委在2008年8月下旬就开始了理顺成品油价格的改革方案制定,随后向国务院汇报。同年10月中旬,国务院常务会议决定推进成品油价格改革。同时,财政部和国家税务总局也联合上报了进行燃油税改革的请示。

   

        “可以说,大家都意识到十多年来没有解决的难题遇到了千载难逢的改革时机。”他介绍说,11月11日,在听取各部门汇报后,国务院拍板决定同步实施价格和税费改革,随后成立了多部门工作组不断讨论完善方案,并通过座谈会向各省和专家征求意见,再向社会征求意见建议,“从改革的正式启动到出台,只用了40多天时间,就把搞了十多年的改革搞定了,我们都非常有成就感。”

   

        2009年1月1日起正式实施成品油税费改革。“事实证明,如果没有改革的坚定决心,没有果断决策和抢抓机遇,很快就会错过改革的良机。”专家为本刊记者评点认为,这次改革,既遵循了2006年国务院确定的成品油价格改革基本思路和原则,又在一些重要环节有所突破和创新。

   

       在价格方面,将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格,不再设定价格下限,鼓励经营者之间开展价格竞争,以使价格更好地反映市场供求状况。同时,设置“防火墙”,当国际市场原油价格过高、过低或剧烈波动时,保留对汽、柴油价格进行适当调控和干预,以减缓油价短期内大幅度波动对市场的不利影响。

  

        在税费方面,突破了1998年提出的以燃油税取代养路费的改革思路,采取提高成品油消费税单位税额的方式,既达到了改革目标,又没有增加新的税种,有利于节约税收监管成本。

   

        在取消政府还贷二级公路收费方面,也没有照搬1998年制定燃油税改革方案,而是通过在成品油价内安排固定金额的消费税,同时解决了替代交通“六费”和补助取消二级公路收费问题。不仅找到了一条适合公路交通稳定健康发展的新路子,而且能够明显降低道路运输成本和社会负担。

   

       改革深化必要性凸显

   

       改革初期,适值国际油价持续回落,为改革顺利推出和平稳着陆提供了十分有利的形势。但随后国际油价开始回升,到今年更是达到了新高,加上国内经济社会形势的变化,改革后一些相关行业也面临着新情况、新问题,成品油市场化改革又面临着新的考验。

   

       一位油企财务主管为本刊记者介绍说,2009~2010年,改革进展顺利,炼油企业做到了整体不亏,“2011年至今,国际油价一路上升,炼油企业经营压力不断加大。”

   

       采访中,货运物流行业对要求深化改革的愿望十分迫切。许昌万里运输集团是河南货运行业的龙头企业之一,有1.1万台货车,国内分公司近200个。该公司副总耿力音向本刊记者介绍说,从长期看,改革对行业产生诸多积极作用,“但目前看,车辆通行费和燃油费两项就占到总成本的70%,再扣除车辆折旧、维修和人力成本等,专业运输企业的标准化车辆盈利难度很大。”同时,货运物流业由于门槛过低,恶性竞争严重,也导致超载现象难以治理,大型企业车辆过户流失现象明显等。

   

        许多运输企业和物流公司建议,一方面,应适当降低过路过桥费、给予专业运输公司和大型物流企业一定的补贴、加大对新能源汽车支持政策力度等;另一方面,行业主管部门应加强规范行业管理,提高行业门槛,保证行业的可持续健康发展。

   

       在税收方面,一些油企认为,在生产环节征收尽管便于征管,但对生产企业的压力偏大,资金利息高;另一方面,还存在着低标号油品提升生产中的重复交税现象。建议税务部门能够不断完善深化改革。

   

        采访中,许多基层交通部门还反映,二级公路收费取消后,地方交通建设融资环境发生了很大变化,融资难度加大,干线公路的养护、升级改造等资金缺口较大,一些地方已经是“用1公里的钱养2公里的路”。建议加大财政转移支付力度,加快研究投融资体制创新等。

   

       定价机制完善成关注话题

   

        近几年来,随着油价不断抬高,社会各界对成品油价格调整十分关注,尤其对调价周期等问题的反映比较突出。目前,相关部门也已经围绕这些社会关注热点积极着手进行调整,一些专家也提出了一些继续深化改革的建议。

   

        “应当继续深化成品油市场化改革,实现完全接轨,缩短调价周期,降低调价幅度等。”采访中,中石化江苏石油分公司经营管理处副处长钱卫军告诉本刊记者,目前调价周期过长,最快是一个月,慢的要几个月,时间过长给销售和市场稳定带来很大困难。下调周期中,销售企业库存压力加大;上调中,市场买涨,又导致资源供应跟不上,特别是在调价幅度较大时反映更加明显。
   

 

        国家发改委相关负责人此前曾表示,今年要择机推出成品油价格改革方案,缩短调价周期,改进调价操作方式,提高机制运行的透明度;新的成品油定价机制要在油价稳定或回落的情况下出台。

   

       “在成品油定价机制问题上,其他国家都大致经历过从政府管制到市场定价的过程,但结果并不相同。”从国际比较方面,厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强以韩国与印度为例说,他们的成品油价格机制都经历了政府定价、与国际市场接轨、价格市场化三个阶段,“但由于政策和做法相异,导致了截然不同的两种结果:前者成功实现了石油价格的市场化改革,而后者的改革却几经反复,走回政府定价。”

   

        他认为,我国现行成品油定价机制在政府石油定价的透明与接轨方面,无疑是积极的,“但在实施的过程中,与国际原油价格变化相比还存在滞后性,也使得与国际油价接轨的效果打折扣。为满足调价条件22工作日和4%幅度而导致的调价时间滞后问题需进一步优化调整。

   

        “在改革的决心方面,最大的考验是一旦国际油价大幅度上涨,改革政策实施将面临非常大的压力。”林伯强认为,应当尽可能维护定价机制的严肃性,并通过其他更为市场化的手段降低油价的影响。

   

       破解“最后一公里”改革障碍

   

       原国家发改委能源研究所所长周大地向本刊记者提出,现行机制仍然存在很多可优化的地方,其一,调整周期过长,国内市场油价不能及时反映国际油价的变动;其二,成品油价格的正常上行调整经常受到“反通胀”的压力,滞后和减少调整幅度加剧成品油价格矛盾;其三,定价机制仍需进行一步优化。现行机制规定在原油价格超过80美元/桶的条件下,则压低炼油企业合理利润,由于国际原油价格长期超过80美元/桶,结果造成挤压炼油利润,形成对成品油消费的长期普遍补贴。这将造成两个方面的不利影响:

   

       一方面,这种对消费者的补贴造成事实上补贴的不均衡性;另一方面,炼油行业经常处于无利或亏损的运行状态,只有可以依靠其他环节补贴的企业才能维持运转,在很大程度上大幅度提高了炼油行业的进入门槛,难以在炼油环节形成有效的市场竞争。

   

       一些专家建议,成品油价格管理机制深化改革应该从以下几方面进行考量和优化:

   

        其一,尽量由政府直接定价过渡到由成品油供应企业直接定价,包括决定价格水平和调价时间。

   

        其二,建立合理的价格形成机制,成品油基础价格主要由原油价格、税收、炼油和运销环节的实际成本以及合理利润构成。油企在国内原油生产环节的高利润,应该通过提高资源税征收强度、提高特别收益金调节。

   

        其三,坚持征收成品油消费税,引导合理消费,鼓励节油。

   

        其四,国家对成品油价格进行必要的有限监管。主要是规定成品油经营企业定期报告价格情况,说明价格构成;及时核算合理参考价格水平,对实际价格偏离过多,或长时间偏离参考价格水平的,应及时给予提醒、警告并限期整改。在国际油价超常变化可能引起重大经济冲击条件下,国家可以临时采取短期直接干预油价的做法。
   

 

        “当前,深化改革要做好必要的准备工作。”专家认为,政府做好舆论引导和准备的同时,油企要尽快建立油价定价数学模型,在油价管理机制变动以前,对直接调整油价进行仿真,以评价自主定价和现行油价管理下的价格差别,为确定价格改革过渡时期长短、评估定价机制变化提出参考依据。

来源:《瞭望》新闻周刊   作者:梁鹏 董振国

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